“双控”转变要统筹衔接因地制宜

访国网能源研究院有限公司能源战略与规划研究所所长鲁刚

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中国能源新闻网记者 余璇

党的二十大报告指出，积极稳妥推进碳达峰碳中和。这为我国实现碳达峰碳中和指明了前进的方向，如何认识能耗“双控”向碳排放“双控”转变？在碳排放“双控”指标顶层设计时应该注意什么？对此，中能传媒记者采访了国网能源研究院有限公司能源战略与规划研究所所长鲁刚。

“双控”转变

意味着宏观调控方式改变

中能传媒：如何认识能耗“双控”向碳排放“双控”转变的大环境与整体特点？

鲁刚：党的二十大报告强调，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。这是“双碳”战略背景下国家宏观调控方式的重大变化。能耗“双控”与碳排放“双控”两种模式既有紧密联系，也各有侧重点和作用特点，其过渡过程对治理提出了很大挑战，需要顶层设计。作为一个全新的制度设计，关系到国家战略、经济布局、“双碳”路径规划、市场设计、央地关系等各方面，非常复杂，需要系统的理论研究和创造性的实践探索。

“双控”制度变迁需要放到“两个大局”中去理解认识，其中一个重点是我国“经济能源环境”三者关系正同步发生长期、深刻调整，战略目标就是向“新发展格局新型能源体系碳达峰碳中和”迈进。因此，“双控”的变化首先意味着协调三者关系的宏观调控方式改变，及其背后经济增长与要素投入关系的调整。

第一，调控抓手转向“碳”。能耗“双控”重在推动能效提升，促进产业结构升级与优化，碳排放“双控”则重在控碳，在用能排放上就是控制利用化石能源。2030年实现碳达峰后，随着碳排放在我国经济发展所需基本环境要素中稀缺性的进一步突出，控碳的焦点性和全局性位置将凸显。

第二，能耗“双控”向碳排放“双控”制度转变，宏观调控有内在一致性。根据国网能源研究院有限公司有关分析，“十四五”“十五五”期间，预计我国全社会通过能效提升可减少二氧化碳排放30亿吨。同时，由于能源领域排放在碳排放总量中占比最大，控碳也会显著推动能源转型。从这一层面上看，能耗“双控”向碳排放“双控”转变，有推动绿色发展的内在一致性。

第三，“双控”制度转变需要保持调控格局的连续性，保证宏观调控方向、节奏、力度能够有效衔接，不会在个别地区、个别行业出现大起大落的错配。这有两个重心：

首先是保证统筹发展与安全基本调控格局的连续性。较长时期内，保障能源安全是我国经济社会发展面临的现实挑战，节能优先仍是最佳方针。虽然新增可再生能源一定时间内不纳入能源消费总量控制统计，充分利用可再生能源可以实现在碳排放“双控”下容纳更大经济增长空间，但节能仍必须坚持，也是削减碳排放的重要途径。因此，能源消费总量管控的退出，要避免形成“敞开口供应”的误导，避免新能源发展节奏失序，进而影响能源安全，应有制度性的保证来实现能源先行于经济发展。

其次是保证促进经济高质量发展力度的连续性。未来，在一定生产力水平下，经济发展的空间将由能耗“双控”约束逐步转为碳排放“双控”约束，产业升级压力将由用能问题向碳减排问题转移。考虑到控制碳排放有围绕产品碳足迹实施技术进步和更多采用低碳用能两个选择，因此，“双控”变化前后，产业升级压力存在向能源低碳转型转移的可能，不合适的过渡方式一定程度上会影响经济高质量发展预期。压力变大或者变小主要取决于碳强度控制水平、低碳能源供应能力与能耗控制水平之间的对比。有必要科学推进能耗强度控制与碳强度考核控制的衔接，在充分发挥能源强度控制提升产业能效作用的历史使命后，通过碳强度控制进一步调整用能形态及优化产品碳足迹，即由能耗强度考核向能耗强度、碳强度联合考核，再进一步向碳强度管控转变。

第四，“双控”制度转变更需要关注调控格局的转折性，即把握好“经济能源环境”之间脱钩进程带来的关键转折。一个基本问题是经济、能源、碳排放三者之间彼此的逐步解耦关系，这是“双控”制度转变需要考虑的重要条件。初步测算表明，随着产业升级、能源低碳转型，预计2035年前经济与能源实现强脱钩、2030年后经济与碳排放强脱钩、2030年后能源与碳排放强脱钩；在2030至2040年间能耗强度下降慢于碳排放强度下降。总体上，3个强脱钩依次出现，最迟的将是经济与能源的完全脱钩，因此依然需要发挥能耗强度控制作用，从能耗“双控”到碳排放“双控”过渡过程中可考虑“多控”局面，具体过渡期设计与策略选择需要综合考量2035年和2040年关键转折时间节点以及脱钩背后深层次的原因。而且，考虑到地区发展与转型的差异，可不实施一刀切的“双控”过渡模式。当然，由于能源消费总量下降幅度远低于碳排放下降幅度，碳强度控制将愈发关键。

碳排放“双控”指标顶层设计

需处理好三个关系

中能传媒：在进行碳排放“双控”指标顶层设计时，哪些地方值得关注？

鲁刚：开展碳排放“双控”指标顶层设计需要处理好三个关系。

第一，需要处理好经济布局与碳排放“双控”指标地方布局的平衡关系。碳排放“双控”指标在地区间的分配、调整优化是服务构建新发展格局的重要调控手段。从全国布局来看，碳达峰后，东部地区碳排放总量逐步压减的过程，就是绿电增长、产业转型升级与部分产业转移的过程，西部地区则是利用绿电承接产业转移的过程。碳排放“双控”在地区间的分配本质是地区间经济协同发展、协同降碳，以及相应能源资源的优化配置关系。

第二，需要处理好行业间协同减碳与地区间协同减碳的平衡关系。碳配额分配是顶层设计问题，涉及行业和地方两个维度。碳配额在行业间的分配及碳市场作用的发挥，调整着行业间碳达峰碳中和进程；碳排放“双控”指标在地区间分配调整着地区间梯次碳达峰与碳中和进程。从全国来看，行业的碳达峰碳中和路径与地方碳排放“双控”指标分配实际是“下棋与布子”的关系，各有功能，协同作用下实现对规模总量与结构、布局的最优配置。碳配额与碳市场这只手解决行业减碳与协同，碳排放“双控”这只手解决地方减碳与协同。行业主体和地方主体的特点各异及责任不同，协同的交汇点聚焦于地方，统筹协同的重要基础是要处理好一个地区内生产力水平、产业结构、碳排放“双控”指标、能源发展水平等的关系，关键是能够通过制度设计动态实现从地区指标间不平衡（不足/充裕）到再平衡的过程。

第三，需要处理好碳排放“双控”调整方向、力度与能源转型路径间的同步平衡关系。碳排放“双控”将进一步促进能源低碳转型，将推动包括新能源在内的可再生能源更多使用。显然，能耗“双控”向碳排放“双控”转变过程中，将带来能源安全性清洁性经济性“不可能三角”的多目标统筹挑战。因此，需要预判潜在的安全风险、成本上升压力，通过动态协调尽量释放平衡空间。需要注意的是，要强化这种平衡的同步性，而不应让能源转型成为碳指标调控过程中的追随者和兜底者，需要同步统筹优化。在安全刚性约束、碳达峰碳中和有一定优化空间、用能成本弹性不大的局面下，需要顶层设计一条合适的“双碳”路径。在这一过程中，能源发展在支撑经济高质量发展中向兼具提供安全可靠用能和环境容量的更多元功能方向迈进。

完善“双控”制度

解决重点关注问题

中能传媒：碳排放“双控”制度建设还需要如何推进完善？

鲁刚：“双控”制度变迁是推动经济高质量发展的关键举措，但不合适的设计将带来新问题和新矛盾，需要科学严谨、逐步实施。个人认为，要以系统观，立足“经济能源环境”关系向“新发展格局新型能源体系碳达峰碳中和”同步重构进程，围绕“碳”这个抓手，统筹把握“一致性、连续性、转折性”，以顶层设计为基础，以良好的治理体系，充分发挥有为政府与有效市场，依据历史、现实与战略目标，做好“三个关系平衡”，建立完善“双控”制度。

第一，重点解决顶层设计基本制度框架问题。建立有效制度，科学规划国家“双碳”路径（分地区、分行业）。这是第一步，也是最关键一步，将基本框定碳排放“双控”指标设计。

第二，重点解决“双控”制度变迁过渡衔接问题。统筹把握“双控”制度调整的“一致性、连续性、转折性”，逐步由能耗“双控”，向能源消费总量、能耗强度、碳排放总量、碳排放强度“多控”，能源消费总量控制和能耗强度控制依次退出，进而实现碳排放“双控”。

第三，重点解决年度碳排放指标供需匹配与价值发现问题。探索利用市场配置方式实现碳排放“双控”宏观调控与地方需求的精准动态对接（年度）。市场配置过程就是推动不同地区间、市场主体间对指标进行交易，也就是用脚投票的指标价值发现过程。

第四，重点解决适应中长期碳排放需求结构性突变的制度性保障问题。基于中长期各省经济发展情况及省际绿电交易、碳指标交易等数据，建立碳排放“双控”指标地区间布局结构性大幅调整启动机制，以适应国家经济结构布局重大调整、不平衡不充分问题新变化、区域协同发展战略新需求等大局要求。考虑产业转移与升级需要较长时期和稳定信号预期，动态调整需要间隔一定周期。

第五，重点解决促进地方主动统筹长远与短期的激励制度设计问题。理论上，短期最佳方案是将碳排放配置给生产力水平最高的地区。显然，不能如此简单，还需要发挥“双控”的挤出效应和转型升级推力作用，以促进地区产业转移与升级，解决发展的不平衡不充分问题。因此，“双控”制度设计应立足服务构建新发展格局，实现短期与长远的综合价值最大化。但各地区均有争取指标的内生动力，需要建立激励约束相容制度，探索设计涵盖碳排放“双控”指标、能源发展结构布局指标、经济发展总量与结构指标等在内的高质量发展成效科学评估与考核体系，因地制宜地促进各地区主动寻求协调发展平衡点。

责任编辑：周小博