打破“天花板”

2011年，国家“十二五”规划纲要出炉，深圳前海、广州南沙、珠海横琴开发被写入其中。这被视为“三颗重要的棋子”，是“未来广东转型升级的三大重要平台”。

一个“以南沙新区开发为突破口，再造一个新广州”的畅想，也随即提出。

十年过去，横琴、前海在去年相继迎来“升格”，徒留广州等待一个机会。

就在6月14日，国务院正式公布《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》。这意味着，广东三大平台均拥有了“专项方案”，而比起横琴之于珠海、前海之于深圳，南沙对于广州的重要意义，也被再度坐实。

南沙对广州有多重要?早在几年前，中国城市经济专家委员会副主任宋丁曾断言，“南沙将是广州经济再次超过深圳的关键”，因为南沙能够以更大的体量优势，为广州聚集更多高端科研资源“开闸蓄水”。

但同时，外界对南沙的发展不乏质疑，缺乏足够有亮点的创新举措、没能更大程度承接发展红利，让南沙在“三角格局”中略显逊色。

有此次新政加持，蓄势待飞的南沙，能否让广州打破“天花板”，真正实现十年前的“夙愿”，迎接“新生”?

方向

从广州中心城区向南大约50公里，就到了南沙区政府所在地。这个距离大约与其到深圳的直线距离相近，略近于到珠海的60公里。南沙在大湾区中地理几何中心的形象，由此浮出水面。

但同样，因偏居于广州最南端的地理位置，遥远，通常是南沙留给广州人的第一印象。

此种关系下，最早看中南沙的并非广州。根据广东省情网记载，上世纪90年代初，香港著名实业家霍英东率先与当时的番禺县合作，开发南沙东部。1990年，南沙被广东省、广州市确定为对外开放区域和重点开发区，成立南沙经济区管委会。自此，广州开始书写南沙历史。

由于南沙的生态敏感性和在大湾区内的特殊位置，广州向南之路几经波折。

最早以临港工业和物流业为主的南沙，曾在广州“适度重型化”浪潮下开始布局重化工业，但又因环评方面问题开启搬迁;此后，现代服务业成为南沙的新重点。2011年，由中国社科院参与的“南沙发展战略规划”启动，将南沙定位为下一个“香港”;随后，南沙先后获批国家级新区、自贸试验区，并被广州定位为城市副中心。

但关于南沙发展力度不够的声音时有出现。

从数据上看，南沙近年经济增速多次领跑全市。2021年，南沙GDP首次突破2000亿元，达到2131.61亿元，同比增长9.6%，增速位列广州第二。不过，8.3%的两年平均增长率，在广州11个市辖区中仍然占据榜首。但从绝对值来看，南沙GDP在广州各区中仅排在第7位，是第一名天河区经济体量的1/3左右。

在宋丁看来，总体来看，广州的发展重心仍放在市区，传统“老三区”发展密度不断增长，广州向东选择在紧邻的黄埔区发力，相比之下，南下动力略显不足。

一些细节也常被作为佐证。城叔询问一位经常往返于中心城区与南沙区的当地市民，唯一一条慢速、小容量的地铁成为其出行的最大障碍。在他看来，尽管广州对南沙投入大量基础设施，也将快速地铁纳入规划，但迄今尚未兑现。

南沙在政策创新上，更明显慢于珠海的横琴和深圳的前海。

去年，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》相继出炉，曾有人提问，为何没有南沙?时任中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强指出，这与南沙距港澳均有一定距离的区位有关，也与广州市的整体协调有关系。

在不久前广东省第十三次党代会提出“着力打造环珠江口100公里‘黄金内湾’”后，面对已领先一步的横琴和前海，“南沙方案”终于姗姗来迟。

但与之前两份方案相比，晚一步出炉的“南沙方案”，似乎并没能拿出更强有力的政策。在中山大学岭南学院经济系教授林江看来，与深圳、珠海两个经济特区相比，广州在发展南沙上不可避免地更加“四平八稳”。

步调

早在十年前就曾拿出一份靓丽的规划，广州对南沙的布局不能说不早。但十年过去，南沙并没能像横琴和前海一样蜕变，“新广州”的构想似乎已被束之高阁。

论及原因，区位的尴尬难以回避。如宋丁所说，南沙一面被国家层面赋予颇具分量的政策，一面又不得不面对在广州内部边缘的位置，即便有了广州副中心的定位，但仍难以匹配南沙迈向更高级别发展的目标。在拉扯之下，南沙难以充分发挥出一系列政策的效果。

不止如此，林江指出，与南沙相比，前海和横琴都十分善于寻求突破。

比如，早在2011年《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例(草案)》中，前海就独创性对境外高端人才和目录内企业所得税率设置15%的上限，并被视为前海最大的优势。直到2020年的《海南自由贸易港建设总体方案》，“双15%”税率政策才被海南采用。

横琴则有一张绝无仅有的“对澳合作”牌。早在2019年，广东省政府工作报告就曾率先部署，将“创新横琴分线管理制度”纳入自贸区新一轮制度创新探索中。此后，在海南、横琴后续相关规划中，这种“一线基本放开、二线高效管住”的“境内关外”管理模式逐渐成形。

在林江看来，与天生就自带制度创新基因的经济特区相比，广州没能在南沙进行太多有突出亮点的创新探索，相反，南沙更多是在一步一步、脚踏实地地谋求发展。

这种“谨慎”态度的体现是多方面的。以交通为例，林江认为，南沙并没有第一时间开通快速地铁，除政策因素外，也可能考虑到由于通勤人数不足带来的经济性问题。事实上，直到2020年，南沙的“人气”仍远远不足。

数据显示，南沙区内当年就业人口约23万人，集中于制造业、学历偏低，而要达到200万人，才算是综合平衡的市区。

“这是一个鸡生蛋还是蛋生鸡的问题。”林江分析，对于南沙而言，或许尚未找到一个合适的发展策略。

而若将视角上升，置于整个广州来观察就能发现，南沙的问题恰是广州的缩影。

近年来，广州一直以一种“被超越者”的姿态示人：不仅GDP被深圳反超，与重庆处于超越和被超越的胶着状态，且“一线城市”的地位，也被质疑将被杭州等城市取代。

在一次又一次的审视中，广州愈加被贴上“缺乏创新”的标签——如广东省社科院区域与企业竞争力研究中心原主任丁力总结，广州近些年愈加保守，甚至“对改革正渐渐失去兴趣”。

一个具有政策优势的南沙不仅未能挽救广州，反而成为广州的一面镜子。广州在新产业招商上一度不及深圳，在南沙就可见一斑：面对前海更有竞争力的支持政策，南沙显得相形见绌。

亦步亦趋的南沙，亦如反复被超越的广州。一场已经被广州强调十年有余的变革，或许也需要从南沙开始。

格局

南沙也并非没有优势。在林江看来，与面积仅100余平方公里的前海相比，南沙面积约800平方公里，难以如前海一般迅速起势。从某种意义上说，精细规划、谋定后动，更适合南沙的体量——让南沙一次性成型不太现实，短期内也不容易见成效，但好处是可塑性大，相较之下有更大的发展空间。

要实现这一点，也需要站在更高的格局上来思考南沙，谋略广州。

广东省体制改革研究会执行会长彭澎指出，虽然“南沙方案”政策创新程度略逊色于横琴、前海，但定位更高，强调面向世界，且立足整个大湾区。

一个原因同样来自“地理中心”的位置。彭澎认为，南沙面积大、且从位置上看与湾区其他城市联系性更强，在基础设施、城市功能、产业发展、社会枢纽等方面，可以发挥更强的辐射力。

而与横琴、前海各自与澳门、香港对接不同，南沙将港澳均“揽入怀中”。

林江指出，这一方面是对于缺乏与港澳近距离对接渠道的一种解法，另一方面也是劣势变优势，“大湾区的关键词是融合发展”，也需要广州采取这种平衡的做法。

此前王福强在接受采访时曾进一步分析三者发展方向时指出，前海着重于港澳进行现代服务业合作;横琴重点支持澳门发展四类产业，并作为澳门产业、生活的可拓展空间;南沙则是面向世界的开放平台，特别是在规则衔接、机制对接方面，培育形成一个代表中国最高开放水平的国际合作平台。

对于南沙乃至广州而言，这也是一次弥补创新“缺课”的机会。

纵观“南沙方案”，“打造规则衔接机制对接高地”被单独列为一章，颇具亮点。比如，对于金融层面，方案提出将积极支持南沙参与粤港澳大湾区保险服务中心设立、并将加快研究按程序在南沙设立粤港澳大湾区国际商业银行;对于公共服务和社会管理层面，方案还将推动粤港澳三地加强社会保障衔接。

一系列具体安排，反过来也对南沙提出了更高要求。如林江所言，要推动规则衔接，首先推动南沙自身政府治理机制的理顺及创新，使更多政策在南沙找到生根之处。

对于广州而言，则需要进一步推动产业结构调整。第一个问题，就是如何向南。

宋丁提及广东新机场的建设。在他看来，与靠北的白云机场相比，新机场位于佛山，更偏向广州的南侧，与南沙距离更近。与“全覆盖”的白云机场相比，新机场在进行差异化定位时，不妨围绕南沙的商务产业链展开，“向产业高端走，与南沙配套”。

“我觉得广州要有一个战略理念，‘大交通’要往南拉、产业中心也要往南沙拉。这样才能进入到黄金内湾。”宋丁指出，在新一轮国家经济发展下，要有一些新的空间表达。如果广州再不行动，“失去的不只是黄金内湾，失去的还是黄金机会”。