全国规划3500多个新城 规划“泡沫”或加重楼市库存
发布时间:2016-08-11 17:28:02 文章来源:经济参考报

  国务院日前印发了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》,明确建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系。记者近日在多地采访发现,除了进城农村转移人口,一些城市还把人口引进目标聚焦在区域和城市间人口流动上,展开浑身解数“抢人”。专家指出,规划、土地、人口三者紧密联系,规划新区“画大饼”,规划人口盲目求大,直接的影响就是房地产过度开发,去库存艰难。

  各地新城纷纷“抢人”

  近日,国务院印发了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》,明确建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系,对一些中小城镇来说,这个消息成为极大利好。

  国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调查显示,据不完全统计,截至2016年5月,全国县及县以上的新城新区数量3500多个。研究显示,我国的新城新区发展,普遍面临着规划上过度超前、定位上同质化、过度依赖房地产拉动等突出问题。

  “城镇化不仅仅是土地的城镇化,盲目求大的新城规划严重脱离实际。”国家行政学院教授汪玉凯表示,中国人口的生育高峰已经过去,即便全面放开二胎,人口增速不会出现大幅上涨,城镇化的主要增量来源于进城农村转移人口。考虑进城意愿、落户能力等多方面因素,预期到2020年城镇落户的农业转移人口占进城农村人口的1/3左右,“规划3500多个新城新区,谁来住?人从哪里来?”

  除了进城农村转移人口,一些城市也把人口引进目标聚焦在区域和城市间人口流动上。西部、西南部几个地市规划部门负责人在接受记者采访时表示,其工作一项重要的任务就是抢人。

  中国区域科学研究会理事长、南开大学教授郝寿义等受访专家指出,城市人口规模差别化调控的信号已经明确,特大城市严控人口规模,中小城市加快放开落户制度。随着特大城市人口“溢出”,对于数量众多的小城镇、小城市,可能会迎来承接一部分大城市转移人口的利好。

  然而,现实中担当集聚人口重任的中小城市却处于难以承受之重的尴尬。近期出版的《国家新型城镇化报告2015》显示,中国农民工流向地市级以上的占70%以上,而流向小城镇的不到10%。

  广西北海市中心城区常住人口估算在70万以上,根据规划到2030年中心城区要达到145万人。“最大的困难是人从哪里来”。北海市建设部门有关负责人说,北海2015年人口增长率超过1.5%,尽管当地放宽了落户限制,加快农业转移人口市民化,但去年落户人数仅为6749人。

  事实上,一些地方不仅面临引进人口难,还处于人口净流出的“失血”状态。福建省沙县建设局相关负责人介绍,按照规划到2030年沙县城关人口要达到29万人。“现在四分之一的人口都外出从事小吃行业,人口不净流出就不错了。”

  在中山大学城市与区域研究中心教授许学强看来,随着特大城市控制人口规模以及经济发达地区产业转型升级,人口出现由大城市向中小城市流动的迹象。但要抢人,需要硬实力:很多中小城镇城镇化和产业化脱节,没有产业就没就业,再加之公共服务供给不足,致使中小城镇难以发展起来。

  直接影响楼市去库存

  一些受访专家指出,规划、土地、人口三者紧密联系,规划新区“画大饼”,规划人口盲目求大,直接的影响就是房地产过度开发,去库存艰难。

  记者发现,西南某省会城市一个新区,通过划拨方式取得土地的项目占总用地比例高达52.33%;而通过招拍挂出让方式的土地仅占47.67%,招拍挂土地中,住宅又高达74.63%,商业服务业设施项目只占15.53%,工业项目只有5.24%。

  专家指出,这类行政造城的结果就是,功能单一,很难形成持续扩大和升级的消费需求和服务需求,不能提供稳定的就业岗位来促进吸引人口的聚集。中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员蔡翼飞等指出,以规定地、以供定需的拍脑袋规划,不按照市场和现实需求,将导致土地利用粗放低效。

  近日公布的《国土资源“十三五”规划纲要》显示,“十二五”时期全国城镇建设用地增长约20%,远高于同期城镇人口11%的增幅,城镇建设用地增长速度约为同期城镇人口增加幅度的180%,地均GDP仅相当于欧美两成多一点,粗放利用形势严峻。

  而部分地区“空城”“睡城”现象加剧,也让去库存难上加难。中原地产首席市场分析师张大伟分析,目前一些三四线城市的新城发展过多偏重于住宅这一单一模块,过度的新城规划也意味着房地产市场又要大发展,无疑将进一步增加难以消化的商品房库存。

  据记者不完全梳理,为鼓励农民工进城购房,已经有超过50个城市发布了专门针对农民工进城购房的补贴优惠政策,其中主要为三四线城市。

  记者近日在沙县县城看到,在城区新区,数十个楼盘正在促销,映入眼帘的是各种地产广告。即使一些售出的房子,居住率也并不高。“为了去库存,沙县从2014年就停止住宅用地的供应”。据该县建设局罗积清总工程师介绍,目前沙县楼市均价在每平方米四五千元,相对于高峰期房价已接近“腰斩”,房地产商多是保本甚至亏本甩卖。

  在广西北部湾区域的防城港市,截至2016年5月,该市新建住宅存量276.95万平方米,按前36个月的月平均销售面积12.5万平方米计算,去化周期约22个月;再如三区一县的北海市,城区常住人口不到60万,但目前房地产总库存量超400万平方米,远远超过本地常住人口的改善型需求。

  此外,中小城市既要去库存,又要保证房地产固定投资不减,陷入两难困境。防城港市一些官员介绍,广西今年给防城港房地产行业下达的投资任务是75亿元,预计全市将新增300万平方米,处于“旧账还不上,又要添新账”的境地。

  “新城新区规划的激进,背后是地方政府对土地指标的狂热追求。”华南城市规划学会会长、暨南大学管理学院教授胡刚表示,每多一个人进入城镇化序列,与此对应的人均建设用地指标就多一些。例如,按照目前人均城市建设用地100平方米计算,20万人口和40万人口的土地指标差别很大,后者潜在的土地出让收益就更多,根由还是土地财政在作怪。

  规划泡沫需降温

  受访专家表示,过度超前的新城新区规划会给土地供应、城市发展带来一系列负面影响。

  北京交通大学中国城镇化研究中心主任赵坚认为,新型城镇化的新突破应主要靠市场机制而不是政府主导。靠政府的行政手段增加中小城市数量会造成严重的资源“空间错配”。人口之所以不向大都市之外的中小城市集聚,是因为那里没有多少工作机会;要为那些城市创造工作机会就要进行新的投资,而这有可能造成新的产能过剩;而在那些中小城市进行过大规模的城市基础设施建设,由于人口流出或零增长会造成基础设施服务能力的空置。

  蔡翼飞等专家建议,从人的角度出发合理制定规划,确定城市开发边界。胡刚等人指出,国家可以在城市规划的上一层次,在区域和省一级对发展方向、人口规划给予控制,为下面提供参考,探索由上而下和由下而上相结合,而不是完全从下到上越做越大。

  一些受访基层干部表示,在规划修订方面,也要及时根据实际情况适时对规划进行适度调整,统筹好“一张蓝图干到底”和城市实际发展需要,注重规划的延续性和科学性。“我们2008年曾制定了一个发展规划,经过几年发展以后,发现规划中城市居住用地的比例太高,随后就调整规划,优化城市发展结构。”北海市规划局相关负责人说。

  辽宁社会科学院副院长梁启东说,要解决中国城镇化的泡沫问题,克制大规模造城运动,必须树立理性的政绩导向,明确科学的城镇化方向,创新地方官员的考核机制。这些将是解决问题的根本所在。

  “提高城镇化率,并不是简单的要人进城购房,满足了人的生活、工作需求,人自然会留下来。”许学强表示,对于中小城市来说,既要不断完善教育、医疗等公共服务,也要提高产业支撑能力,提高就业水平和城市宜居环境,让人愿意留、留得下。(记者 乌梦达 董建国 徐海涛)

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