为个体拓宽就业渠道、助力企业降本增效的同时，灵活就业也给传统的劳动关系带来前所未有的挑战，社会保障缺失、劳动权益难以保证、平台算法控制等问题，都有待法律和政策的跟进解决

“单干”之前，小北在武汉做过将近三年的销售工作，其间换了六家公司。这份工作还算自由，一切凭业绩说话。但2020年初到来的新冠疫情，一度阻断了她的就业路径，连续几个月收入归零。最终，她决定摆脱固定的公司组织，开始自由职业生涯。

“打打电话就有收入进账。”小北现在做的是电商推广，她依托返利平台，把合作商家的产品优惠信息发在各种网络社群中，只要有人下单，她就能抽取5%-20%不等的服务费。

对于小北来说，这份工作吸引她的，除了不用到公司“打卡”，没有老板吩咐她“干这干那”，更重要的是收入可观。但因为没有与任何用人单位签订劳动合同，她也同时没有职工医疗、养老等社会保障。

在学界的研究中，像小北这样“非全日制”“阶段性”“去雇主化”的劳动者被称之为灵活就业人员，自由撰稿人、独立设计师、网络主播等自由职业者也都属于其中。虽然未必符合大众“求稳”的传统心态，却是年轻一代就业观念变化的真实写照。他们希望拥有更灵活的工作时间，做自己喜欢的事，在追求自我价值的同时赚取收入。

“越来越多劳工正在摆脱企业里的全职工作，将目光投向零工经济。” 美国学者黛安娜·马尔卡希(Diane Mulcahy)在2016年底出版的《零工经济来了》一书中预测，未来十年内，自由职业者的数量将超过全职雇员。

她的预测似乎正在成为现实。

2022年初，国家统计局发布的数据显示，截至2021年底，中国灵活就业人员已经达到2亿，其中从事网络主播及相关从业人员160多万，较2020年增加近三倍。这意味着，若不考虑隐形失业者，以中国将近9亿劳动人口来看，每五个劳动者中，至少就有一个属于“灵活就业”。

和传统制造业的“打零工”不同，在零工经济时代，一部手机就能线上签约和交付工作，近年来催生出了数量庞大的外卖骑手、网约车司机等平台劳动者，在这个过程中，一些提供业务分包、收入结算、税收管理等综合服务的第三方灵活用工平台也应运而生。

然而，在为个体拓宽就业渠道、助力企业降本增效的同时，灵活就业也给传统的劳动关系和劳务关系带来前所未有的挑战。2021年引发关注的外卖骑手自焚事件，已经暴露出灵活就业者社保缺失、劳动权益难以保证、收入不稳定等问题。

《财经》记者曾在北京一个网红旅游景点看到，多位视频主播的摄像机取代了旅行团导游的扩音器，成为景点内最吸睛的风景线。在初春的寒风中，这些主播一站就是几个小时，且部分直播间粉丝量、打赏寥寥。这或许可以从侧面看出，许多灵活就业者的现状并非看起来那般潇洒。

在2022年全国两会上，国务院总理李克强表示：“我们要逐步完善政策，给这些‘骑手们’系上‘安全带’，让灵活就业等新就业形态既解燃眉之急，又激发市场活力和社会创造力。”这是李克强第三年在总理记者会上提及“灵活就业”。

就业是民生之本，也是社会经济发展的基础与前提。从劳动力供给端来看，就业市场仍然承压。据教育部预计，2022届中国高校毕业生总规模将高达1076万人，首次突破千万大关。除了高校毕业生群体，中国需要稳定就业的还有将近3亿农民工。

多位受访专家表示，除了劳动者的主动选择，灵活就业的兴起，背后是经济形势的变化、产业结构的转型、劳动力成本的上升、企业弹性用工的需求。可以预见的是，在就业形势日趋严峻的背景下，灵活就业的群体可能继续扩大。

但是，与灵活就业相匹配的法律和政策制度，准备好了吗?

主动“打零工”

“我是做推广的，需要引流吗?”电话接通了，小北娴熟地推介起自己的业务，听筒的另一端，是电商平台上的商家。虽然素未谋面，对方却从未过问她来自哪个公司，“大家更关心你有什么渠道，能不能帮忙把货卖得更多。”凭借在网络上建立起的信任，她慢慢积累了自己的客户群，月入过万，毫不亚于之前全职上班时的工资。

小北是湖北人，2017年毕业于武汉一所高职院校，大学最后一年，一家供应链企业来学校招人，工作地点在武汉郊区的物流园内，经过简短面试后，物流管理专业的她，拎着大包小包就去报到了。说是顶岗实习，其实从工作强度和时长来说，她和正式员工并没有多少区别。

入职后，小北选择去做分拣库维员，这个岗位实行“两班倒”，中班从14时开始，22时结束，等她真正到岗后才发现，能否准点下班，取决于订单量的多少。“一般都要加班，有时候要搞到凌晨。”小北抱怨，这份工作留给她自由支配的时间并不多。

尽管分拣库维员作为电商物流供应链体系的一环，对于保证物料及时供应发挥着至关重要的作用，但招人要求并不高，按照小北提供的公司信息，《财经》记者很容易就搜索到了这个岗位曾经的招工信息：“男女不限，初中以上学历，年龄18岁-45岁，认识26个英文字母，手脚灵活。”不仅进人简单，还包吃包住，这里便成了很多应届生的临时港湾，和她同一批进去实习的大学同学就有十多个，不过大多数只是为了混满六个月实习期，到时候好拿毕业证。

如果不算大学时期干的各种兼职，这份工作是小北踏足就业市场的第一站，但没坚持多久，她就溜了，“太累了，不到两个月瘦了十斤。”除了忍受不了那样的工作强度，她还说，周末要想进城，得坐一两个小时的公交车，所以后来找工作时，她更倾向于去繁华的市区。

毕业头两年，小北的工作经历全部是销售，辗转于房地产、医疗等不同行业。她喜欢和人打交道，也享受营销带来的成就感，但她待的都是些小公司，效益时好时坏，而销售员要依附于一个团队才能做出业绩，不可避免地有一些苛刻要求——她以自己干过的售楼处工作为例，“每天打电话约访客户，通话时长要达到两个小时。”时间久了，也就减弱了她对这个行业的兴趣，她重新思考自己的未来。

事实上，小北有过一次进大公司的机会。那是一家医药类上市公司，在她毕业那一年，这家公司的招商专员职位招人，要求有工作经验，本科以上学历，年薪可以开到15万元，这比小北后来从事的所有销售工作薪资都高，也更稳定。小北目标感强，还为面试做了不少功课，“我就是想去大公司。”招聘主管觉得她和其他求职者很不一样，两人聊得也不错，就放宽条件要了她。

可是招商专员的工作性质较为特殊，出差多，办理入职前，总经理还特地见了小北一面，没想到，这次见面让她与这份向往许久的工作失之交臂。“可能看你当时有点瘦小，样子就像个小孩，担心工作经验不够。”她后来从招聘主管那里了解到被拒的部分原因。

小北也理解用人单位的考虑，“刚大学出来，你没有过硬的经验，才能也不突出，人家不会给你开那么高的工资。”做销售则不同，只要业绩好，应届生也能获得不错的收入。其他工作却很难实现。小北的一个朋友是计算机专业的，毕业前还去北京实习过，可是2018年回武汉找全职工作时，工资也才几千元，干到2022年才涨到1万多元。

作为科教重镇，武汉拥有84所高校，逾120万名在校大学生，是全球大学生数量最多的城市之一，但很长一段时间，这座“新一线”城市对于自己培养的毕业生来说，没有多大吸引力。网上有个热传的段子：“在武汉，月薪3000元招不到一个农民工，却可以招到一群大学生。”小北毕业后留在了武汉，但除了能做销售，似乎也没有更好的就业选择，而她们班上近40人中，至今仍在武汉稳定就业者，掰着手指头就能数出来。

从全国来看，灵活就业已经成为高校毕业生的重要选择之一。根据全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心统计，2020届和2021届全国高校毕业生的灵活就业占比均超过16%，其中，天津、河北、山西三省市2021届毕业生灵活就业占比超过30%。

这一现象的背景是，近年来以高校毕业生为重点的青年群体就业面临着不小压力，16岁-24岁城镇青年调查失业率一直偏高。2021年10月，国家发改委就业司司长哈增友在新闻发布会上表示，一方面，青年就业总量较大，以2021年为例，高校毕业生就达到909万人，同时受疫情、洪涝灾害等影响，部分中小企业出现减招、慎招的现象，招聘形势相对紧张;另一方面，青年群体结构性就业矛盾日益突出，供需脱节、人岗不适、“慢就业”现象时有发生。

受疫情等多方面影响，部分中小企业出现减招、慎招的现象，招聘形势相对紧张。图/新华

虽然有一份看似稳定的全职工作，但2020年初新冠疫情暴发后，中国实体经济受到较大冲击，小北的收入一下子没了保障，此后，社交电商成了营销的重要战场。她发现，或许可以依托返利平台和社群，帮助中小商家引流，解决他们卖货难的问题。这样一来，即使不出门，她也有活干了。

这条就业门路是小北从合租室友那里得知的，引流方法也是对方教的，说起来复杂，但她一个多星期就学会了。她每天会逛逛电商平台，寻找可能有需求的商家，然后挨个打电话谈合作，这一点和她之前所做的销售工作有共通之处。

对于合作模式，小北解释道：“只要有人通过我们的渠道下单，我就有钱赚。”作为电商推广人员，小北赚的是服务费——通常是商品单价的5%，不过保健品的利润空间比较大，她会将服务费定到20%。交易成功后，她再通过一款数字营销类App提现。

小北说：“同时推广十款产品，只要其中三款有销量，我就不愁没钱，白天都能出去玩。”而在此之前，她每周工作六天，为了赶在9点前到公司打卡，8点多就要出门挤公交，收入却和现在没有多少区别。“短期内我不会再去找全职工作了。”她说。

“在产业转型升级的背景下，中国大量劳动力正在从传统制造业转移到数字经济、共享经济领域，线上、居家办公成为可能。” 中国人民大学经济学院教授聂辉华告诉《财经》记者，这背后有两方面的原因，一是技术进步有效解决了供需对接问题;二是劳动力成本上升，企业对灵活用工有需求。

在旅游管理行业干了十多年，王媛媛选择在2020年辞职，加入一家保险中介公司，给客户定制各类保险方案。她不用去公司坐班，与公司签的是代理合同，而非劳动合同。比起企业职工社保，她更在意的是，征税更少，收入更多，“去年我挣了80万”。

在中国人民大学劳动人事学院教授涂永前的研究中，中国的灵活就业概念源于国际劳工组织于 1972年提出的“非正规部门就业”，在过去的40多年时间里，“非正规部门就业”的概念和内涵不断演进。总之，国际上“非正规部门就业”主要是指那些参与规模小、资金少、技术和技能要求不高、收入不稳定的生产经营服务机构的从业者以及自雇型就业等经济活动。

2000年，中国的非正规就业在城镇总就业规模中已经超过正规就业，从字面意思上看，“非正规就业”有贬义之嫌，中国更倾向于使用“灵活就业”的说法。2001 年，《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》首次提到“灵活就业”，主要是指采取非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间等多种灵活的就业形式。

“上世纪90年代，中国出现了下岗潮，失业人员为了谋生，就会选择‘打零工’，还有一些农民为了补贴家用，也会在农闲之余，通过熟人进城打短工，这种非正规就业就属于我们今天探讨的灵活就业。”涂永前说。

当然，如今的灵活就业并非大众印象中的打短工、出苦力，还包括自由职业者，比如网络主播、独立设计师、企业咨询师等。涂永前表示：“随着互联网的崛起，很多人都在借助平台‘打零工’，有的是利用闲暇时间，有的是全职，总体而言，‘打零工’已经变成全民参与的社会普遍现象。”

“自由”的诱惑

涂永前口中的“打零工”是一种通俗说法，在经济学界，早已产生了一个概念——零工经济(Gig Economy)。根据全球咨询机构麦肯锡的解释，零工经济是指自由职业者构成的经济领域，他们利用网站或应用程序在网上签订合同。

28岁的李星(化名)是北京一名外卖骑手，每天醒来后，他第一件事是掏出手机，打开一款众包App，当顾客在外卖平台下单后，经过系统的处理，他只要轻触屏幕“上线”，就能实现接单。操作成功后，他会穿上统一颜色的外卖服，戴着头盔，骑上一辆1200元买来的二手电单车，以最快的速度，赶往导航显示的目的地取餐，一天的工作就开始了。

在外卖行业，众包和专送是目前最主流的两种用工模式，后者要接受配送站的管理，有固定的工作时间和配送范围，李星觉得不自由，所以选择了众包模式。“没人管，想接就接。”他嘴上这么说，但实际上，他和很多众包骑手一样，处于“全天候”工作状态。

李星习惯10点出门，接第一单时，他倾向于选择离自己住所最近的地方，因为众包骑手的配送范围不限，他经常一个人满北京跑，最远去过房山区。对于外卖骑手来说，没有忙和不忙之分，只要不挑单，24小时都可以有活干。为了多挣钱，15时-15时30分是他一天当中唯一的间歇时刻，这时，他会找一个地方充电，躺在电单车上眯一会儿。到了16时，他又会忙起来，直到22时送完当天最后一单。这样的一天，换来的是大约400元的收入。

李星是河南人，高中毕业后，他跟着老乡来北京干房屋装修，那个时候，接活靠介绍，虽然工作时间规律，从8时干到17时，但工钱基本是年结，还经常被拖欠，除非遇到好的老板，才会一两个月结一次。他干了两年便选择离开。

相比之下，做众包外卖骑手就灵活很多，下载App，完成资料填写，买一辆电单车就可以了，更重要的是，骑手们可以自主决定上下班时间，工资还是日结，他不至于吃了上顿没下顿。在“自由”和“收入过万”的感召下，他加入了外卖行业。

李星的选择并不特别。在对武汉地区的快递员与外卖员进行长期调研后，华中师范大学社会学院郑广怀团队发现，有68.79%的受访者表示，“工作比较自由”是他们成为外卖和快递员的主要原因。

李星成为外卖骑手的2017年前后，正是中国外卖行业快速扩张的后期。根据北京致诚农民工法律援助与研究中心(下称“致诚中心”)2021年9月发布的《外卖平台用工模式法律研究报告》，过去十年间，外卖市场经历了多轮资本角逐和行业整合兼并，最终于2017年下半年，形成了美团、饿了么外卖分占市场份额 46.1%和 39.5%的双巨头格局。

在这一过程中，外卖骑手却面临着“高强度工作”和“低水平保障”的两重境地。

和李星在同一家平台的北京专送骑手王凯(化名)观察到，一个订单进来，留给骑手的时间大约只有30分钟，前10分钟用来赶往取货点，如果遇到午高峰，商家优先考虑堂食，等餐、取餐就要花10分钟，最后10分钟才是配送时间，“等红绿灯、过天桥，要是不逆行，全都要超时”。这也就不难解释为什么外卖骑手屡遭交通事故。

2022年4月的一天晚上，和《财经》记者见面时，王凯说，这天送餐途中看到了三起与外卖骑手相关的交通事故。其中一起发生在11时30分左右，正值一天当中送餐最繁忙的时段，他当时正在等红绿灯，不敢凑过去看，因为再过一会儿，他手上的订单就要超时了——对于以好评率和准时率为考核标准的专送骑手来说，超时意味着罚款，这是所有骑手都要避免的。

在王凯服务的配送站，专送骑手一个差评罚款100元，以每单均价9元来计算，至少要跑11单才能挽回这个损失，当遇到黑着脸的顾客，王凯会客气地说一句：“您的外卖到了，祝您用餐愉快。” 但送餐途中，菜品外溢的情况难以避免，他只能主动跟顾客赔不是，或者让对方再下一单，他来掏钱，“一单也就三五十快。”相比100元的罚款，王凯认为这种处理方式更合理。

对于众包骑手来说，一个差评罚款3元，李星每月大概会收到一次，影响不大，但压力在于，他们的订单主要靠抢，“我一般只抢离商家5公里距离的单子，再远了我赶不到。”对于李星来说，在骑行中抢单会分散注意力，有一定危险性，但不抢他就没什么收入，这是一个不容易平衡的过程。

在研究外卖员群体的劳动过程时，郑广怀团队提出过“平台工人”与“下载劳动”概念——骑手们通过下载App进行工作。表面上，这个App只是一个辅佐他们工作的工具，但实际上，骑手们下载的是一套精密的劳动控制模式。在这套模式下，劳动者原有的主体性被全面塑造乃至取代，他们看似用更自由的方式在工作，但同时却遭受着更深切的控制，而这种劳动模式的特点则为：强吸引、弱契约、高监管以及低反抗。

“当看到外卖平台打出高薪、自由的招工广告那一刻起，就已经实现了观念上的控制，这也是最深的控制，先把人吸引过来，然后是行动控制。现在不像制造业时代那样了，没有人站在背后指挥工人做事，但是把App下载到手机上之后， 从接单地点、送达时间，到消费者反馈、劳动成果分配，每一步都有数据，最终得出一个最优的控制模式。”郑广怀对《财经》记者说，这种最优控制模式是技术霸权与劳动者身心高度结合的结果，其间内涵了下载和上传的双向过程。

但是，平台的这种控制未来将受到约束。2022年3月1日开始实施的《互联网信息服务算法推荐管理规定》第二十条规定，算法推荐服务提供者向劳动者提供工作调度服务的，应当保护劳动者取得劳动报酬、休息休假等合法权益，建立完善平台订单分配、报酬构成及支付、工作时间、奖惩等相关算法。

不管怎样，这份工作让王凯感到满意，他平均每个月可以挣1万元左右，这些年攒了些钱，他曾花700多元买了张机票返回老家，那是他人生第一次坐飞机，“就为了体验一下”。他打算趁年轻再干几年。

劳动关系之“网”

来北京做专送骑手之前，王凯在山西老家做过同样的工作，当时他是通过劳务中介进去的，和现在服务的外卖平台属于同一家，也是专送模式。不同的是，在山西时，他被要求注册“个体工商户”。

王凯还记得，在山西入职后不久，配送站通知所有骑手，扫二维码填写手机号、姓名、身份证号等个人信息，这就算注册成功了，当时有人疑问：“为什么要注册?”但只得到了一个简单的答案：只有注册了才能发工资。

王凯虽然年轻，但已在社会上摸爬滚打多年，见得多，他心里清楚，注册之后肯定“没好处”，不过他同时也对自己说：“在人家手底下，你不注册怎么跑单?”可是他不完全清楚的是，当身份转变成“个体工商户”后，就意味着自己将不再受到劳动法保护，一旦产生纠纷，往往会陷入“找不到用人单位”的困境。

在外卖行业，“个体工商户”是伴随外卖平台的规模扩张、用工模式层层演进而出现的新身份。

根据致诚中心的研究，在传统模式中，消费者电话点餐后，餐馆自行雇用员工配送，而进入平台经济时代，情况发生了变化。2008年左右，饿了么、美团等外卖平台相继上线，配送服务转由外卖平台统一招募、直接雇佣外卖员完成。这一时期，外卖员的权益相对有保障，北京义联劳动法援助与研究中心2020年发布的调研报告显示，此前多数外卖配送员都有劳动合同，平台还会为他们缴纳社会保险，并免费提供电动车、衣服、帽子等工作装备。

随着各外卖平台的竞争白热化，为扩大运力规模，2015年，外卖平台开始引入众包模式。最初，外卖平台通常直接招募众包骑手，与众包骑手签订合作协议，并为其购买意外险。

“在法律上，如果为劳动者或某项服务的提供者买保险，我们可以从一定程度上理解为，二者要么是劳动关系，要么是劳务关系，或者被认定为其他的合同或合作关系，存在法定上的连接点，作为实际用人单位的外卖平台，只能找个中间角色来做这件事。”南开大学竞争法研究中心主任陈兵向《财经》记者表示。

很快，外卖平台也发现了其中的法律风险，于是与众包服务公司合作，将其本应承担的成本和风险转嫁给众包服务公司，这意味着骑手的劳动权益同步削减。

正如致诚中心在报告中所言，几乎在众包模式出现的同一时期内，外卖平台开始将配送业务大规模外包。这时候，高风险、低收益的劳务外包市场自发演变出“个体工商户”。

致诚中心前研究员徐淼告诉《财经》记者，根据团队的调查统计发现，全国共有超过190万经营范围包括外卖的个体户，排除掉其中不是骑手的部分，比如有些小餐馆个体户自己也送外卖，可能有大约160万名外卖骑手被注册为“个体工商户”。

对于外卖骑手被注册成“个体工商户”，陈兵课题组调研发现，这背后依托的是灵活用工综合服务平台，这类平台如今已经广泛应用于外卖、家政、装修、搬运等行业，除了王凯口中的结算工资，还能实现用工撮合、税收筹划、税费代缴、社保缴纳等功能。

陈兵介绍，虽然表面是劳务外包，但规模较大的灵活用工综合服务平台一般不强调劳务属性，而是在承接了B端(实际用工单位)的灵活用工需求后，将C端(劳动者)批量注册成“个体工商户”，然后进行分包合作。这样一来，各方不存在劳动关系，仅为一般商事主体间的经营合作关系。

需要注意的是，虽然各方不存在劳动关系，但从接单到配送的全流程，王凯和工友们依然要受到外卖平台的算法控制，并接受外包商的管理和考核。“比如差评扣多少钱，这其实是平台最先发出的，只不过经过层层转手后，最终由外包商来执行。” 陈兵说。

致诚中心检索了自外卖平台出现以来，几乎所有与骑手认定劳动关系(下称“认劳”)相关的判决，在此基础上对 2016年4月至2021年6月五年多时间内 1907份有效判决进行了研究，结果显示，外卖平台的认劳率基本控制在1%以内，而配送商也通过“个体工商户”等模式将认劳率从81.62%降至46.89%和58.62%。

实际上，这种复杂的关系并非只存在于外卖骑手群体，网约车司机等灵活就业者也同样面临类似的问题。

两年前，湖南秦希燕联合律师事务所律师唐志接待过一位咨询者，其丈夫是一位网约车司机，注册了三家平台。一天中午，在接受其中一家平台的派单后，他将乘客送达指定地点，在乘客下车后，这位网约车司机倒在了车里，后经鉴定，属于猝死。

一开始，家属打算通过诉讼方式索要工伤赔偿，这首先需要确认司机与平台存在劳动关系，且只能和一家平台确认劳动关系，但家属并不能提供劳动合同。唐志后来了解到，由于网约车平台通常不会与司机直接签订劳动合同，而是会与司机签订其他协议，比如承包协议、租赁协议、联营协议、承揽协议、合同协议等，这也增加了劳动关系确认的难度。

“按照《劳动合同法》《劳动法》以及相关文件规定，劳动者和用人单位能否确定为劳动关系，最重要的依据就是双方的依附性和管理性。”唐志向《财经》记者解释，在这个案例中，认定平台和司机之间是否存在劳动关系，具体应综合考量平台的运营模式、平台对劳动者的管理程度、收入分配方式，以及劳动者是否独立承担经营风险等因素。如果平台仅向网约车司机提供信息服务，并通过平台收取一定的管理费或信息费或服务费，而劳动者能自主决定是否接单等，则一般很难认定为劳动关系。

“他在各个平台都有接单记录，比较零散，看不出重心在哪边，也很难判断平台对他的人身管理属性是强还是弱。”唐志说，从相关判决来看，各地法院的处理态度各异，而且争议较大。在这种情况下，他建议家属协商解决，几经周折，最终平台给出几十万元抚恤金。

这是唐志第一次接触网约车司机的人身伤害索赔案例，虽然处理劳动纠纷有经验，但这一次让他深刻感受到，灵活就业等新业态下劳动关系认定更加复杂。

唐志进入律师行业的2008年，原《劳动合同法》开始实施，此时原《劳动法》已经颁布14年。他发现，当时建筑领域也常有转包与分包、不签劳动合同的情况，即便出现包工头跑路等问题，但至少劳动者的工作时间、地点是明确的，而且还有一个明确的责任主体，即工程建筑领域总包单位对农民工工资支付负总责。因此，即使建筑领域的劳动者未签劳动合同，相对而言也更容易维权。

相比之下，在灵活就业的新业态下，劳动者的工作地点、工作时间更具有灵活性，不再受固定地点、岗位、时间的限制，获取报酬的方式有月结、日结、每单结算等，更加丰富多样。在唐志看来，如果劳动或雇用关系不能确定，进而直接影响经济补偿金、工伤赔偿、社会保险等权益保障的实现。

对于灵活就业的劳动者到底算不算公司雇员，即使在零工经济相对成熟的西方国家，也存在争议。围绕这一层关系，近年来国际上引起最大争议的无疑是Uber案件，而不同国家的处理态度各有差异。

2019年9月，因为美国加州签署“AB-5 法案”(California Assembly Bill 5)，要求将从事零工经济的劳动者确定为正式雇员，而非合同工或独立承揽人，引发Uber等网约车巨头的强烈反对，最终迫使法院同意暂缓执行这一法律。

2020年11月，加州选民投票通过了“22号提案”，允许网约车平台无须将司机归类为雇员，而是视为“独立承包商”。该法案同时规定，平台必须为每周工作15小时以上的司机提供健康保险和职业事故保险等。

但是，2021年8月，加州高等法院法官做出裁决认为，将司机视为独立承包商违反了州宪法，不公平地限制了立法机关在工人薪酬和劳资谈判方面的权力。

2021年2月，英国最高法院裁定，要求Uber将司机归类为工人，而不是独立承包商，其理由是，Uber对司机有明显的控制权，因此Uber即为雇主，司机有权享有最低工资等雇员权利。

针对Uber案件，聂辉华撰文指出，从英美两国的法律裁决上看，企业是否对个人拥有控制权是判断雇佣关系的关键，如果企业对劳动者的市场准入、劳动过程和劳动产出具有很强的控制力，那么两者就是雇佣关系，否则就是市场承包关系。

在他看来，如果平台公司认为对员工的控制权并不能抵消雇佣关系认定带来的成本，平台公司可以放松对员工的控制，直到其控制程度被认定为不存在雇佣关系为止，但这个临界值在哪里，需要各界共同探索。

现实中的社保难题

聂辉华近年来一直研究数字经济领域，让他印象深刻的是，在调研以网约车司机为代表的灵活就业群体时，对方往往不知道是否和用人单位建立了劳动关系，但当被问及“谁给你交五险一金”时，他们才意识到，自己一直游离于社保体系之外。

从大学退学后，王凯在山西老家当过网吧管理员，干过快递员，这两份工作都没有签劳动合同，更没人给他缴社保，直到2016年5月，他看到一家大型电商企业北京仓库缺人，为了迎战“6·18”，用工需求量大，劳务公司把王凯作为派遣工招了进去。幸运的是，四个月后，100个正式工名额中出现少量岗位空缺，王凯表现不错，得以转电商企业的正式工，公司交完五险一金后，他每月到手工资5000多元。

有一年国庆假期，本不该值班的他，因为仓库任务繁重，带病工作了三天，收班回到宿舍后，终于在凌晨4时头疼发作，是女朋友帮忙打的120，当晚住进了医院的急诊室，并被诊断为急性脑膜炎，住院17天，前后花了2万多元。

按照王凯转述医生的说法，他的病因系劳累过度、休息不足所致。出院后，王凯拿着一大摞相关证明材料去办理工伤报销，可是流程繁琐，他跑了三次公司总部，依然没有办成功，“每次都说我材料不齐全，光是打印、复印就花了50块钱”。无奈之下，王凯离职回了老家，好在他还缴纳了新农合保险(新型农村合作医疗)，最终按33%的比例报销了6000多元。算下来，他自己仍然要承担1万多元。

上世纪90年代，随着市场经济的发展，为了促进再就业和缓解劳动力过剩问题，国家和各地政府开始鼓励建立劳务派遣公司，不过直到2014年，随着《劳务派遣暂行规定》开始实施，相关细节才首次确定下来。这期间，灵活就业人员的社保问题一直是缺失的一环。

1999年，马魁从甘肃老家到北京打工，先后在饭店打过杂、后海酒吧开观光车，也曾以派遣工的身份进入茶馆当保安，还在建筑工地上做过小工，那个年代，没有给建筑工人强制上保险的规定，受了伤只能自认倒霉。几年后，他找到邮局送报纸的活儿，第一次交上三险，他说，这是自己干过的最好的工作。但好景不长，因回老家照顾动手术的丈母娘，请了三个月假，再回来时，工作就被人顶替了。

如今，37岁的马魁在开网约车，车是租来的，每月4700元的份钱，虽然时间自由、多劳多得，但是没有任何社会保障。而比他小三岁的妻子小文是一名保洁收纳师，没有挂靠平台，至于收入来源，靠客户介绍客户，小文此前还干过前台等工作，没有一家公司为她交社保。在她看来，灵活就业人员最需要的是一份医疗保障。“不敢生病，小病都忍着，不敢去医院。”小文说。

在中国当前的社保体系中，除了职工基本保险和居民基本保险两类，还允许像马魁夫妇这样的灵活就业者，按照社会平均工资选择一个缴费基数参保，费率一般是20%，其中12%进入统筹账户，8%进入个人账户。马魁也曾以灵活就业人员身份交过三个月，但发现费用太高，短期内看不到社保带来的效果，便不再缴纳。

对于这种做法，中国社科院财经战略研究院研究员汪德华在一篇论文中指出，由于缺少企业缴费主体，灵活就业人员参保的总缴费费率低于正常企业参保4%，假定一个人现在开始以灵活就业人员身份参保，选择最低的60%基数缴费 15年， 如果未来养老金年增5%，则需要政府存下15万元，才能让这个人的终身养老金的缴费和支出平衡下来。

“过去这种参保模式的人数只有几千万，压力不大，如果未来的零工经济从业人员都以灵活就业模式参加职工养老、医疗保险，则参保人数可能达几亿人，这种冲击显然是职工社会保险难以承受的。”汪德华写道。

北京市一个小区的常驻快递员大白告诉《财经》记者，在快递公司中，目前只有京东和顺丰两家公司为快递员上社保，其他中小快递公司的大部分员工都要自己想办法解决社保问题，有人会找其他公司挂靠来交社保，还有人将社保上在老家。据他估计，中小快递公司快递员中，拥有社保的人群比例仅占10%左右。

一个好的信号是，2021年7月，人社部等八部门联合发布了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》(下称“指导意见”)提出，要强化职业伤害保障，以出行、外卖、即时配送、同城货运等行业的平台企业为重点，组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，平台企业应当按规定参加;鼓励平台企业通过购买人身意外、雇主责任等商业保险，提升平台灵活就业人员保障水平。

在职业伤害保障试点上，目前外卖行业的主要做法是推动商业保险向骑手覆盖。在李星服务的外卖平台，众包骑手由众包服务商直接向保险公司投保意外伤害险，每天3元的保费从骑手佣金中扣除，保障时间为每日接单到次日凌晨1时30分。

复杂的问题，需要灵活的处理

回到现实中，依然有待解的问题。郑广怀说：“商业保险不是强制性的，尤其是对于众包骑手来说，接单自由，你今天可以买，明天可以不买，如果超过了保险所覆盖保障时间，比如在回宿舍路上出现意外，劳动关系又不明确，这个责任到底算在谁的头上?”

“摔跤擦伤，要那个保险赔偿，还得去医院开证明，要交管局证明，很麻烦，有那点时间不如多跑几单。”28岁的小明曾做过一段时间的众包骑手，最多的时候，40分钟送了11单，但系统派单经常方向相反，为了不超时，只能逆行和超速，经常有外卖员出车祸的事上新闻，在父母的劝说下，他最终离开了这个行业。

涂永前向《财经》记者表示，外卖骑手之所以成为交通事故高发群体，除了外卖平台程序与算法设计不够合理外，与骑手自身对安全、劳动权益的认识不足也有很大关系。“很多时候，骑手为了抢时间、抢肥单，拼命地往前跑，这里既有堵车、天气原因，他们还要考虑到客户评价，很难说清楚是什么原因引起的工伤。”

“现在每天3块钱的保费，主要还是骑手自己在承担。而现在有上千万的骑手，如果都认定为劳动关系，必然会导致劳动力成本上升，到时候，这一块的成本又会转嫁到消费者身上。”在涂永前的设想中，按照当前中国“三位一体”的社保模式，政府可以针对灵活就业者推出一个独立险种并进行行业细分，把费用降下来，政府、企业和个人各自承担一部分，这样更有利于促进行业发展和劳动者权益保障。

现阶段，灵活就业是一个很宽泛的概念，涉及家装、外卖、物流、网络主播等行业，有些只是把传统业务搬到了线上，而平台只是单纯从事信息撮合。在陈兵看来，关键是要在厘清不同场景下个体劳动者的收入来源、工种属性、劳动强度、责任分配、侵权救济等评价要素后，划清新劳动者与用工平台、灵活用工服务平台间的权利义务边界，明确平台责任类型及必要限度。

此外，陈兵建议可以根据不同的用工情况加以分类处理，对于高危行业的灵活就业劳动者，可根据其性别、年龄、文化程度、技能工种等“劳动标签”进行初步分级，强制提高用工安保义务，以劳动法认定的“劳务关系”为准签署用工协议;而室内保洁、带货主播和网课老师等，对应灵活劳务等级逐次承担用工风险，引导劳资双方在适配的权责界限内达成合意。

“比如网络主播，多在室内作业，看上去危险性不高，不至于像外卖骑手一样出现交通事故，但这一群体重复、长时间劳动，也会有抑郁症、过劳死的风险，只是风险的表现没有那么明显，但实际是存在的，不能忽视了他们对劳动保障的需求。”陈兵说。

上述指导意见也对平台用工形态进行了初步划分，将新业态劳动者分为“劳动关系”“不完全符合劳动关系”和“民事关系”三种类型，保障程度与依据不尽相同。对于不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，要求各地指导平台企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务。

聂辉华则指出，在灵活用工业态下，如果承认平台公司与员工之间是劳动关系，那么平台型公司很可能要承担员工的五险一金和各种福利成本，如果两者不是劳动关系，难道就不应该有人承担这笔本应发生的成本吗?

“现在的社保缴费已经占到个人工资40%左右，而且必须五险一金全买，导致企业的负担很重，它们只能七拐八弯，在和骑手之间的关系上筑起多道防火墙，这里面存在很多制度性交易费用，企业看似规避了成本，但最终总会有个社会群体来承担这笔成本，某种程度上，这是一种浪费。”聂辉华接受《财经》记者采访时表示，社保责任和劳动关系互为捆绑，是造成灵活就业人员社保困境的根源。

他提出了一个解决思路：将社保责任和劳动关系相对分离，即员工可以自行缴纳社保，也可以通过劳务派遣公司缴纳，还可以让平台公司缴纳，甚至不必五个险种全部缴纳，但政策必须保证劳动者最基本的权益，使得几种缴费方式之间不存在明显的套利空间。

“政府要做的是制定监管规则，明确不同主体的权利和义务，选择权交给市场，当规则改变了，成本降下来，在权衡成本和收益后，企业才愿意承担更多责任，不至于想方设法规避。”聂辉华表示，不妨尝试新业态新办法、旧行业旧办法，如果所有行业都沿用同一套标准，就无法激发市场活力。

陈兵认为，零工经济承载着民生保障的重要功能，如果一味地将社保责任推给平台，对企业和行业都是致命的打击，更会让整个城市的运转停滞不前，到时候，灵活就业的需求得不到满足，容易增加失业风险。

实际上， 2021年以来，由于新冠疫情等原因冲击下，在线教育、旅游业等行业的失业率上升，加之隐性失业等现象，使得真实就业形势充满挑战。

在严峻的就业形势下，今年的就业目标并不低。国务院总理李克强3月5日在政府工作报告中提出，2022年发展主要预期目标是：国内生产总值增长5.5%左右;城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率全年控制在5.5%以内。

需要看到的是，零工经济正在成为推动灵活就业的重要力量和促进国民经济高质量发展的新增长点。2020年11月，由清华大学社会科学学院经济学研究所等机构发布的《互联网时代零工经济的发展现状、社会影响及其政策建议》显示，2019年，中国零工经济对GDP总增量的贡献度为10.43%，预计到2035年，这一比重将增至13.26%，占GDP的比重将达到6.82%。

多位受访专家均表示，只有当企业、个人和政府都做好了应对的准备，灵活就业才能让更多劳动者受益，零工经济也才能发挥更大的效用。